社会福祉行政の実施体制 とりわけ地方自治体(都道府県・市町村など)における一般的な役割や機能

斉藤みちる


まちの様子(イラスト)

 

本記事では、社会福祉行政における地方自治体の基礎的知識について学ぶとともに、社会福祉行政の事業内容、計画化、協力体制を理解し、今の社会福祉行政の実施体制を考えて行きましょう。

 

地方自治体の役割

■都道府県

・概説

社会福祉における行政機関の役割分担で述べたように、都道府県は、その処理する事務に関して、地域における事務及び法令で処理することとされた事務のうち、①広域的事務、②連絡調整事務、③補完的事務を処理しています。原則として地域における行政サービスのうち、市町村が単独で行うことが不可能または不適切な事務についてのみ、都道府県が補充的に処理することとされています。さらに、都道府県は都道府県知事の権限に属する事務の一部を、条例を定めることにより、市町村に譲ることができます。

 

社会福祉行政における都道府県の基本的役割・機能として、①都道府県における社会福祉に関する総合的な計画の策定、②市町村による社会福祉運営に対する支援と指導・助言、③市町村間の利害調整および格差是正、④市町村に属さない施策や市町村の能力を超える施策の実施、⑤福祉サービス基盤の整備、⑥広域的調整⑦社会福祉法人・社会福祉施設の許可・監督、⑧必要な費用の調達と支弁などを担っています。

 

このような役割は、都道府県が複数の市町村を包含した広域的な地方自治体としての性格を持っていることによるもので、各市町村や出先機関の借置の基準や福祉サービスの水準を確保し、公平性を図ことを目的としています。

 

都道府県には、社会福祉に関する事務を取り扱う部局として、健康福祉部、民生部などが置かれ、さらに部局内に福祉課、児童課などが設置されています。また、社会福祉行政の具体的実施には、社会福祉に関する専門の行政機関として、婦人相談所、児童相談所、身体障害者更生相談所、知的障害者更生相談所、福祉事務所などが設置されています。

 

これらの行政機関は、専門的機能を有し、それぞれ市町村や福祉業務所での業務の支援・調整を行うとともに、これらと連携を図りながら、個別に要援護者への相談・助言・援助にあたっています。

 

 ・広域的調整機能

都道府県は市町村を包括する広域地方自治体であり、市町村の区域を超える公益的な行政ニーズには、都道府県が対応しています。社会福祉行政において、都道府県の重要な役割のひとつとして広域的調整機能があります。以下に説明します。

 

基礎的地方自治体である市町村には、それぞれの政治機構が存在し、個別の実情に即して政策決定が行われるため、それを市町村間で広域的に調整することは困難であり、そうした機能を都道府県が果たしています。

 

市町村だけでは対応できない専門的な高度な内容などについては、ひとつの市町村だけでなく、近接している複数の市町村が協力して事業を行うほうが効率のよいこともあります。このような事業については、都道府県が調整役となります。

 

都道府県においては、市町村の財政状況や地域間格差などを配慮しながら市町村を財政面や運用面で支援する形になります。市町村の広域連携に関わる点で、広域行政主体としての都道府県の役割・機能については、都道府県のあり方に関わる重要な問題でもあります。

 

 ■市町村

・概説

市町村は住民に最も身近な基礎的な地方自治体として、都道府県の事務を除いて、地域における事務及び法令で処理することとされた事務を処理するとされています(地方自治法2条2項3項)。

 

無論、地方自治法は、各地方自治体の実情に応じた事務配分を実現するため、地方自治体の事務配分を弾力的に取り扱うことを認めています。すなわち、市町村は、都道府県の事務のうち、その規模または性質において一般の市町村が処理することが適当でないと認められるものであっても、当該市町村の規模及び能力に応じて、これを処理することができるとされます。

 

市町村は社会福祉行政において、その基本的な役割・機能として、老人保健福祉計画、その他各種の福祉計画を策定するほか、高齢者福祉サービス関係では、介護保険制度の保険者となり、介護保険以外の在宅福祉サービスの利用、養護老人ホームの入所措置、老人保健事業の実施などを担当します。

 

児童福祉サービス関係では、助産施設・保育所・母子生活支援施設の入所や利用、各種在宅福祉サービスの利用に関する決定の権限などを有しています。

 

障害者福祉サービス関係では身体障害者更生施設・知的障害者援護施設などの利用、障害者に対する在宅福祉サービスの利用に伴う支援費の支給などを行っています。

 

このように、市町村の役割は、地域住民の福祉ニーズを把握して福祉計画を策定し、実際に福祉サービスを供給するなど、住民に最も身近な行政機関として、住民の福祉増進の責務を担うこととされます。

 

また、社会福祉行政における市町村は、市町村(長)の事務部局として条例で必要な部課を設置することができます。市町村(長)の付属機関としては、民生委員推薦会が設置されます。福祉事務所については、市は、義務設置ですが、町村は任意設置です。だたし、町村は一部事務組織または、広域連合を設けて、福祉事務所を設置することができます。広域連合は地方自治法上、都道府県・市町村・特別区が、その事務の一部を共同処理するために、協議により規約を定めて設立するものであり、介護保険制度における要介護認定や介護報酬の支払い事務の実施で急速に拡大したのでした。

 

 ・福祉サービスの実施主体

市町村(基礎的地方自治体)は、原則として地域福祉サービスの実施主体と位置づけられます。

 

かつて社会福祉の実施期間は、主として都道府県知事と市長でした。すなわち、生活保護をはじめとして高齢者福祉や身体障害者福祉の実施主体は、機関委任事務としてその運用を委任された都道府県知事と市町村の長でした。母子及び寡婦福祉、児童福祉、知的障害者福祉の実施主体は、都道府県知事を中心に一部が市町村長とされていました。

 

現在では、地方自治体の事務が生活保護を除いて自治事務とされたこと、また高齢者福祉(介護サービスを含む)・身体障害者福祉の分野では、福祉事務所を設置しない町村にもサービス実施権限が委譲され、同時に知的障害者福祉・児童福祉・母子及び寡婦福祉を含めて、市町村に在宅福祉サービスの実施に関わる努力義務が課されていることなどによって、社会福祉の事業実施機関は、市町村を中心に据えるよう変化してきています。

 

一例を出すと、2001(平成14)年から精神保健及び精神障害者福祉に関する法律による精神障害者への相談援助について、市町村が実施主体となったことで、市町村で児童福祉・身体障害者福祉・知的障害者福祉・精神障害者福祉・高齢者福祉を一元的に取り扱うこととなり、地域における総合的かつ一体的な福祉サービスの提供が整うこととなったのです。

 

こうしたわけで、社会福祉の多くが地域住民の生活に直結するものであり、地方自治の観点から、地方自治体がその独自の立場で実施することに合理性があり、住民にも最も身近な市町村に福祉サービスの実施権限を委譲する方向で、地方分権が推進されていきます。

 

社会福祉サービスの提供については、国から財政支援を受けながら、地方自治体が地方の特性に適合したサービスの提供体制をつくり、その委託を受けた社会福祉法人が実際にはサービスを提供しています。

 

 ■特別区

特別区とは、東京都の23区を指し、特別地方自治体のひとつです。特別区は、社会福祉行政に関して、市とほぼ同様の行政機構と権限を有しています。したがい、特別区は社会福祉事務所や民生委員推薦会を設置し、児童福祉施設・生活館・宿泊所を設置及び管理し、そのほか社会福祉に関する事務を処理します。

 

また、母子家庭及び寡婦、身体障害者福祉、知的障害者福祉、老人福祉、生活保護の福祉に関する事務で法令により市が処理することとされている事務などを行います。

 

■大規模都市

市町村は、基礎的地方自治体として地域の事務を担っていますが、市町村の規模や人口、行財政能力は一律ではありません。特に大規模都市の中には、都道府県並みの行財政能力を有するものもあります。

 

そこで、地方自治法は、一定の要件を満たした市に対して、都道府県が処理することとされている事務の処理権限を部分的に認めるなど、その能力に応じた法的地位を特別に与えることとされました。こうして設けられたものが、指定都市、中核市です。

 

なお、特例市制度は2014(平成26)年の地方自治法改正により、中核市制度に統合されました。

  

・政令指定都市

政令指定都市は、政令で指定する人口50万人以上の市のことです。法令上は「指定都市」または「指定市」が正式名称ですが、一般的には政令市と略称されることが多い。

 

政令指定都市は市であるにもかかわらず、都道府県が処理することとされている事務の全部または一部を処理することができます。

 

社会福祉行政に際しては、都道府県が処理することとされている事務のうち、母子保健に関する事務、母子・父子家庭及び寡婦の福祉に関する事務、児童福祉に関する事務、身体障害者福祉に関する事務、知的障害者に関する事務、障害者自立支援に関する事務、精神保健及び精神障害者の福祉に関する事務、老人福祉に関する事務、介護保険に関する事務、民生委員に関する事務、社会福祉事業に関する事務、生活保護に関する事務などの全部または一部を指定市は処理し得ます。

 

・中核市

中核市とは、地方自治法第252条の22第1項に定める政令による指定を受けた人口20万人以上の市をいいます。中核市には指定都市とほぼ同様の権限と機能が認められています。

 

中核市は、指定都市が処理することのできる事務のうち、都道府県がその区域にわたり一体的に処理することが効率的な事務などを除き処理することができます。社会福祉行政に関しては、母子保健・児童福祉・民生委員・障害者福祉・老人福祉・生活保護に関する事務などを行います。中核市は指定都市ほどの規模はないですが、地方の拠点都市として、その地域の発展に寄与することが期待されています。

 

■地方社会福祉審議会・児童福祉審議会

都道府県・政令指定都市・中核市には、社会福祉に関する事項(児童福祉及び精神障害者福祉に関する事項を除く)を調査審議するために「地方社会福祉審議会」が置かれています。同審議会は、都道府県知事、政令指定都市・中核市の市長の諮問(しもん)に答え、関係行政長に意見を具申する機関です。必要に応じ、専門分科会を置くことができます。

 

「児童福祉審議会」は、知的障害者・児童・妊産婦の福祉に関する事項を調査審議する機関で、都道府県・法令指定都市・中核市に置かれ、市町村・特別区にも置くことができます。なお、地方社会福祉審議会に、児童福祉に関する事項を調査審議させる場合、都道府県・政令指定都市・中核市は、児童福祉審議会を設置しなくてもよいとされています。

 

■社会福祉の専門行政機関

社会福祉行政においては、その性格上、専門的知識を有する職員や専門的な機関が必要であり、都道府県や市町村の担当部局のほかにも、法律に基づき専門行政機関が設置されています。

 

福祉事務所は、その代表的な機関であり、家庭児童相談室、婦人相談所、児童相談所、身体障害者更生相談所、知的障害更生相談所なども福祉サービスの運営において福祉事務所と連携し、その業務を行っています。このような各種専門行政機関は、社会福祉行政を専門的・技術的な見地から支援し、利用者の福祉ニーズの判定や専門的相談・助言などを行っています。

 

とりわけ、福祉事務所は、社会福祉行政の実施体制の中軸となる機関であり、都道府県・市・特別区に、条例で設置が義務となっています。町村は任意設置となっていて、市町村が一つだけ設置するものは、市町村の福祉部・福祉課として設置されることが多いです。

 

住民の援護・育成・更生に関する事務のほか、広く社会福祉全般に関する事務を所管しています。福祉事務所は、都道府県及び市町村の設置主体の違いによって、担当する業務が異なります。

 

都道府県の設置する福祉事務所は、福祉事務所を設置していない町村を対象にして母子及び父子並びに寡婦福祉法、児童福祉法、生活保護法に基づく業務を担当しています。そのほかに、市町村老人福祉計画や地域福祉推進計画の策定など、広域的な連絡・調整を業務としています。

 

一方、市町村の設置する福祉事務所は、母子及び父子並びに寡婦福祉法、児童福祉法、身体障害者福祉法、知的障害者福祉法、老人福祉法生活保護福祉法に基づく業務を担当しています。加えて、共同募金や婦人保護事業なども含めて多岐にわたる業務を担うなど、住民の身近な機関として生活全般にわたる総合的な相談機能を有しています。

 

社会福祉事業

 

社会福祉事業とは、社会福祉2条に具体的に列挙されている事業のことであり、社会福祉が伝統的にその対象としてきた母子世帯・児童・障害者・高齢者・低所得者世帯に関わる事業が中心に位置づけられています。さらに、社会福祉事業は、第一種社会福祉事業と第二種社会福祉事業とに分かれています。

 

社会福祉事業の範囲(社会福祉法2条
 ○第一種社会福祉事業

・生活保護法に規定する救護施設、更生施設を経営する事業

・生活困難者を無料または低額な料金で収容させて生活扶助を行うための施設を経営する事業

・生活困難者に対して助葬を行う事業

・児童福祉法に規定する乳児院、母子生活支援施設、児童養護施設、障害児入所施設、情緒障害児短期治療施設、児童自立支援施設を経営する事業

・老人福祉法に規定する養護老人ホーム、特別養護老人ホーム、軽費老人ホームを経営する事業

・障害者総合支援法に規定する障害者支援施設を経営する事業

・売春防止法に規定する婦人保護施設を経営する事業

・授産施設を経営する事業

・生計困難者に対して無利子または低利で資金を融通する事業

・共同募金を行う事業(同法113条)

 

○第二種社会福祉事業

・生計困難者に対して日常生活必需品・金銭を与える事業

・生計困難者に対して生活相談に応じる事業

・生計困窮者自立支援法に規定する認定生活困窮者就労訓練事業

・児童福祉法に規定する障害児通所支援事業、障害児相談支援事業、児童自立生活援助事業、放課後児童健全育成事業、子育て短期支援事業、乳児家庭全戸訪問事業、養育支援訪問事業、地域子育て支援拠点事業、一時預かり事業、小規模住宅型児童養育事業、小規模保育事業、病児保育事業、子育て援助活動支援事業

・児童福祉法に規定する助産施設、保育所、児童厚生施設、児童家庭支援センターを経営する事業

・児童福祉の増進に関する相談事業

・幼保連携型認定こども園を経営する事業

・母子及び父子並びに寡婦福祉法に規定する母子家庭等日常生活支援事業、父子家庭日常生活支援事業、寡婦日常生活支援事業

・母子及び父子並びに寡婦福祉法に規定する母子・父子福祉施設を経営する事業

・老人福祉法に規定する老人入居宅介護等事業、認知症対応型老人共同生活援助事業、複合型サービス福祉事業

・老人福祉法に規定する老人デイサービスセンター(日帰り介護施設)、老人短期入所施設、老人福祉センター、老人介護支援センターを経営する事業

・障害者総合支援法に規定する障害者福祉サービス事業、一般相談支援事業、特定相談支援事業、移動支援事業、地域活動支援センターまたは福祉ホームを経営する事業

・身体障害者福祉法に規定する身体障害者生活訓練等事業、手話通訳事業、介助犬訓練事業、聴導犬訓練事業

・身体障害者福祉法に規定する身体障害者福祉センター、補装具制作施設、盲導犬訓練施設、視聴覚障害者情報提供施設を経営する事業

・身体障害者の更生相談事業

・知的障害者の更生相談事業

・生計困難者に無料または低額な料金で簡易住宅を貸し付け、または宿泊所その他の施設を利用させる事業

・生活困難者に無料または低額な料金で診療を行う事業

・生計困難者に無料または低額な費用で介護老人保健施設を利用させる事業

・隣保事業(隣保館等の施設を設け、無料または低額な料金でこれを利用させること、その他その近隣地域における住民生活の改善・向上を図るための各種の事業)

・福祉サービス利用援助事業

・各社会福祉事業に関する連絡または助成を行う事業

出典 社会福祉シリーズ10福祉行財政と福祉計画[第3版]P21

 

 

第一種社会福祉事業は、利用者への影響が大きいため、経営安定を通じた利用者の保護の必要性が高い事業(主として入所施設サービス)です。社会福祉事業のうち、相対的に厳格な公的規制の対象となる事業です。特別養護老人ホームのように対象者が施設に入所して、生活の大部分をその施設の中で営む場合、個人の人格に対して非常に大きな影響を及ぼすことから、その経営主体は原則として、国、地方自治体、社会福祉法人に限定されています。それに含まれない者がこの事業を行おうとする場合には、都道府県知事の許可を受ける必要があります。

 

第二種社会福祉事業は、比較的利用者への影響が小さいため、 公的規制の必要性が低い事業(主として在宅サービス)です。老人福祉センターや老人デイサービス事業の経営など、その事業の実施が社会福祉の増進に寄与するものでり、利用者に対する弊害のおそれが比較的少ないものにあたります。そのため、特に経営主体については制限を設けておらず、事業の経営については都道府県知事に対して届出をすれば足りることになっています。この事業については、事業者の主体性を発揮する余地が多いですが、都道府県の調査や、不適切な経営を行った場合には経営の制限・停止の対象となります。

 

こうしたわけで、社会福祉事業は、国や地方自治体の公的規制によって、サービスの質と量の確保が必要とされる事業となります。

 

社会福祉行政の計画化

社会福祉行政の計画化とは、行政機関がある一定の目標を設定し、総合的な視野を持って、その実現に必要な行政手段の調達と関連部局の調整を行うものをいいます。この社会福祉行政の計画化は、各分野において、また、それらを含む包括的視点の下で、広く展開することが望ましいとされます。

 

社会福祉に関する法律においては、地方自治体に対して、計画の作成を義務づけることにより、福祉サービス基盤の計画的整備、サービスの利用促進、地域福祉の促進などを図ることを目的としているものがあります。具体的には、社会福祉法、次世代育成支援対策推進法、障害者基本法、障害者総合支援法、老人福祉法、介護保険法などにおいては市町村及び都道府県に対し、各計画を策定することが明記されています。

 

たとえば社会福祉法では、市町村は、地域福祉の推進に関する事項を一体的に定める「市町村地域福祉計画」を策定するものとされ、都道府県は、市町村地域福祉計画を達成するため、広域的な見地から、市町村の地域福祉の支援に関する事項を一体に定める「都道府県地域福祉支援計画」を策定するものとされています(同法107条・108条)

 

近年では社会福祉行政の計画化が推進され、各分野にわたって拡大しています。

 

社会福祉行政への協力体制

社会福祉行政の実施にあたりましては、行政機関がその援護の担い手となっています。地域の実情や対象とする人々との生活状況を把握し、適切な援護を行うためには、より身近な地方自治体や地域の人材による協力が必要になります。

 

そこで、生活保護法では、福祉事務所を設置しない町村には、保護の実施に際して福祉事務所長に協力することが義務づけられています。それ以外にも、地域における支援を住民の立場から効果的に行うため、地域住民から民生委員・児童委員を委属し、あるいは障害者やその保護者などを身体障害者相談員・知的障害者相談員として社会福祉の業務の一部を委託して、地域での相談や助言、行政機関との連絡などの活動により、行政による援護を円滑に進めることとしています。

 

【終わりに】

地域福祉を推進するためには、国がすべてを決定するのではなく、地方分権を進め、地域の期待する福祉を推進する権限を地方自治体に認めることが大切です。しかし、地方の財政状況や市町村長の意向の影響を受け、地方自治体間に格差がもたらされている現状があります。

 

 

 

 斉藤みちる プロフィール

社会活動家/「みんなの社会科」管理人

その傍らオラクルカードを中心とした占いもしております。ヒット記事『陸上自衛隊レンジャー訓練』。福祉力検定3級。

Twitter @tikyuuhattenn